本文转载自新浪财经意见领袖/罗志恒
财政作为国家治理的基础和重要支柱，在扩大总需求、畅通供应链、稳住微观主体、防范化解风险等保民生保稳定目标方面发挥了至关重要的作用。财政政策按照“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”的总基调持续靠前发力、精准发力，以退税减税降费、扩大基建和疫情支出、加快发行专项债、政府过紧日子等方式为经济社会风险兜底，护航经济社会发展。而这其中的对价，就是财政风险上升以及财政形势困难。
根据我们对东北某省某市、华北某省某市、华中某省某市、华南某省某市区4个城市的调研，2022年以来的财政形势是屋漏偏逢连夜雨，税收收入大幅下行的同时土地财政以更大幅度下行，债务到期高峰逼近，特别国债和赤字退潮，严控隐性债务高悬头顶。部分地区的付息、三保就已占据当期财政支出的较高比重，库款支付压力倍增，出现了罚没收入大增的情形。区县财政困境重现，吃饭财政回归。当然，我们也要看到公有制经济条件下政府有更多的解决办法闯过难关，部分地区穷则思变，积极盘活存量闲置资产、优化支出结构、提高支出绩效、倒逼形成节俭办事业的理念。
财政工作如刀尖起舞，“保、压、调”，每一个字都是千钧分量。“六保”要实现经济社会稳定，是前提；压减一般性开支腾挪财政空间需要勇气和气魄；调整支出结构更需统揽全局的格局和智慧。未来的不确定性越来越大，市场和社会对财政的依赖越来越大，财政的角色必须从账房先生升级为改革推动者和政策研究者。本文我们仅做简要归纳，更多的是将第一手的调研资料原汁原味呈现给读者，让读者去品读2022年财政不易与财政人的坚守。
财政服务于改革、发展与稳定，改革需要碰触既得利益，通过财政资金赎买被改革者的同意及安顿其生活，以减轻改革阻力和社会动荡；中国仍是发展中国家，新建基础设施需要财力支持；财政向国防、安全、外交等领域支出营造的是稳定的内部和外部秩序，疫情导致企业和居民收入下降，财政必须确保中低收入人群生活不至于流离失所，抗疫的人员工资、医药和设备等支出均离不开财政的支持。
我们的基本观点有：
1、财政整体形势：一般公共预算收入和土地出让收入均负增长，收支矛盾突出。
2、区域分化：西部资源型省份财政收入增速远高于东部地区。
3、税收收入占比下降，非税收入增速高于税收增速近40个百分点。
4、上半年政策重点在留抵退税，下半年在减税降费。
5、优化支出结构，基建和抗疫支出大幅上升，环保和文旅支出增速偏低。
6、基层财政困境再现，区县不平衡程度远高于省际，库款紧张时有发生，考验省级政府协调能力。
7、坚持“尽力而为，量力而行”，提高社保水平不能脱离当前实际财力，财政负担的范围不能无限制扩大。
8、债务风险不可不察，部分中西部地区和部分区县偿债能力较差，加重地方国库支付风险和调度难度。
9、财政需要在当前与长远、政策与制度、减税降费与可持续性、民生与科技强国中实现平衡发展。
10、2020年财政数据难看，但日子还可以过；2021年财政数据好看，日子未必好过；2022年面子里子都一样，四大风险加剧财政紧张。
11、治标之策在开源节流；治本之道在改革。前者在财政内；后者在财政外，是国家治理和制度改革问题。
总体收支矛盾加剧，但呈现新的区域分化格局
（一）财政整体形势：一般公共预算收入和土地出让收入均负增长
受疫情冲击和留抵退税影响，1-7月一般公共预算收入自然口径同比-9.2%；同时受房地产风险影响，土地出让收入同比为-31.7%。如果房地产风险未明显软着陆，按此计算，全年预计将较去年减少约2.6万亿土地出让收入，直接导致地方可支配财力下降；部分高度依赖土地出让收入的地区将受到较大影响，目前民营房企整体遇到现金流困难，部分城投摇身一变通过拿地的方式为地方政府输血，但是城投也面临债务问题，这可能会导致城投与财政风险进一步捆绑。
地方“三保”压力依然较大，财政自给率下降，一半以上省份财政自给率不足50%，上半年31省份收支差全部转负，意味着对转移支付和债务的依赖度提高。1-7月，已公布数据的24个省份中，15个省份财政自给率低于50%，9个省份高于50%；19个省份较去年同期下降。1-7月，一般公共预算收支差为-21770亿元，收支差绝对值高于历史同期，靠前发力的同时部分透支了下半年财政空间。
（二）区域分化：西部资源型省份财政收入增速远高于东部地区
当前处于百年未有之变局下，发展的安全性更加凸显，能源安全极为重要。同时我国推进双碳目标更加务实，先立后破，中西部地区维护国家能源安全的战略地位上升。俄乌冲突等供给冲击加剧了全球大宗商品尤其是能源价格大涨，保供背景下生产上升。因此，西部资源型省份量价齐升，经济和财政增速均位于全国前列。上半年，中、西部财政收入增幅分别为13.7%和16.5%，远高于东部和东北的-1%和-3.5%。从省份看，山西、内蒙古、陕西、新疆分别增长44%、49.4%、34.7%、40.9%。
（三）税收收入占比下降，非税收入增速高于税收增速近40个百分点
1-7月，全国税收收入和非税收入累计同比分别为-13.8%和19.9%，即非税收入增速大幅高于税收收入增速33.7个百分点，主要与地方政府多渠道盘活闲置资产有关。1-7月税收收入占比为82.2%，低于2019-2021年同期的86%、85.9%、86.5%，由于非税收入的稳定性相对更差，非税收入占比上升意味着财政收入的稳定性下降。
（四）上半年政策重点在留抵退税，下半年在减税降费
今年财政政策在减税降费的基础上实施了大规模留抵退税，以解决企业现金流问题，提高企业抗风险能力。减税降费生效的前提是企业发生经营活动和利润为正，若企业因疫情而歇业乃至亏损，减税降费的意义就不大。上半年尤其是进入4月以来，上海等地疫情冲击较大；而下半年经济相较上半年将实现反弹，目前仍在恢复中，故政策实施的重点上半年是在留抵退税、下半年是在减税降费。上半年共有18455亿元退税款退付到纳税人账户，已达去年全年办理退税规模的2.9倍，顺利实现留抵退税政策“大头落地”。
（五）优化支出结构，基建和抗疫支出大幅上升，环保和文旅支出增速偏低
今年财政既要扩大总需求稳定经济增长，又要抗击疫情守护生命健康并为经济社会运行创造正常生产生活秩序的基础，更要确保老百姓的生活稳定。扩大总需求意味着要在提高基建类支出增速，抗疫意味着要提高医疗卫生支出增速，确保生活稳定意味着要提高社保等支出增速，同时有保有压，意味着部分非急需非必要支出要压缩。1-7月累计，全国一般公共预算支出增长6.4%。其中，与基建相关的农林水和交通运输支出分别同比增长8.7%和13.1%，高于支出整体增速2.3和6.7个百分点；与抗疫相关的卫生健康支出在近年来连续高增长的基础上继续保持高增长，1-7月同比8.6%；社会保障和就业支出同比5.5%。文化旅游体育与传媒、节能环保支出分别同比为-1.3%和0.4%。
（六）基层财政困境再现，库款紧张时有发生，区县不平衡程度远高于省际，考验省级政府协调能力
“郡县治天下安”，转移支付直达基层机制有力地缓解了地方财力紧张，但是经济和财政不平衡的现象依然存在，且东北、华北等处于转型阶段的部分省市的区县级财政收支矛盾还较为严重。地方财政局长辞职、库款支付风险较大、市政建设款难以拨付的情况屡见不鲜。部分地区为应对财政形势严峻，采取财源建设、全成本绩效管理、培养节约意识，但部分财力相对宽裕省份的区县仍未形成花钱问绩效和节约的意识，仍处于项目先行、财政筹钱的状态。财源建设不是提高税收征管和努力程度的技术问题，而是产业结构转型和促进经济高质量发展的经济发展问题，这不是一朝一夕的事情。
（七）坚持“尽力而为，量力而行”，提高社保水平不能脱离当前实际财力，财政负担的范围不能无限制扩大
人口老龄化即将加快上升，1962年-1972年的人口生育高峰（这十年每年出生人口均在2500万人以上，1963年更是高达3000万人）意味着从2022年起逐步迎来退休人口高峰浪潮，领取养老金的人数激增；如果在此种情景下依然持续快速提高退休金增速，财政压力不堪重负。居民对美好生活需要确实要满足，但要根据当前财力行事，尤其是要通过改革开放释放市场活力。
（八）债务风险不可不察，部分中西部地区和部分区县偿债能力较差，加重地方国库支付风险和调度难度
一是近年政府杠杆率上升较快。财政为了对冲经济风险、落实六稳六保，落实加力提效，提高赤字、专项债规模，增发特别国债。截至2021年末政府债务杠杆率上升为47%，较疫情前的2019年上升了8.4个百分点。但是从全球看中国仍是相当克制的，财政空间更大，美国、日本在两年间分别上升了18和21.9个百分点，至117.9%和224.9%。
二是国债、地方债、城投债密集到期，恰逢收入快速下行期，风险加大。根据2022年9月3日wind数据，2021-2025年，国债到期金额分别为4.47、6.97、3.75、3.0和2.39万亿元；地方政府债券到期金额分别为2.67、2.78、3.66、2.97和2.83万亿元；城投债到期分别为3.36、3.58、2.62、3.0和3.0万亿元。如果将城投债和地方政府债券合计，则到期分别为6.0、6.35、6.28、5.98和5.86万亿元。
三是债务付息支出越来越高，绝对值已超过科技支出。1-7月债务付息支出高达6433亿元，而同期科学技术支出4973亿元。
四是专项债成为事实上的一般债，需要靠一般公共预算偿还，项目收益难以偿还，应该更加实事求是地发行一般债，让风险更加显性化。地方政府在申报专项债时不得已存在包装、一个项目多次申报的情况，且由于专项债项目收益持续下降，可能存在项目收益难以偿还专项债的情况。专项债发展至今，截至2022年6月末，地方政府专项债务20.26万亿元，已超过了一般债务的14.49万亿元。这要引起高度重视，如此大规模却不计入赤字容易误导决策和自欺欺人。
（九）财政需要在当前与长远、政策与制度、减税降费与可持续性、民生与科技强国中实现平衡发展
一是要平衡当前和长远。李嘉图等价定理告诉我们，当前的债务就是未来的税收，当前怎样的决策意味着留下怎样的摊子给子孙后代，决不能过早地透支财政。2035和2049的中国需要更多的财政空间。要秉持历史的责任感做好财政工作。
二是要平衡好政策和制度，平衡好减税降费与财政可持续性。政策解决短期问题，制度才能管更长远。不能简单地依靠减税降费的政策去解决一切问题，垄断造成的资源能源高成本和隐性行政成本都可能对冲减税降费的效果，企业希望公平的竞争环境以及确定和可预期的制度环境。未来的减税降费以及解决收支矛盾更应当依靠制度改革，尤其是实现从总量减税降费到结构的调整。比如，通过房地产税、消费税改革以及社保制度改革构建地方税体系，完善转移支付解决基层财政困境，通过个税改革和房地产税调节收入和财富分配不均等进而提振消费促进内循环，通过加强对科技的支出等方式提升产业链水平。总之，未来要立足于财政和税制改革促进新发展格局构建以及科技强国建设。1994年的分税制改革与社会主义市场经济体制的改革目标配套，收入集权、支出分权、划分机构，中央与地方激励相容，市场统一，形成了制度化可预期的分税制财政体制和公共财政。当前又到了新的历史关口。
三是要平衡好民生与科技。民生水平要提高，但科技强国同样需要资金，如何权衡考验当局。目前一般性支出持续压降，但是民生支出范围持续扩大，这是好事，但在资金有限的情况下要兼顾更长远的有利于生产力发展的科技水平的提高。
（十）2020年财政数据难看，但日子还可以过；2021年财政数据好看，日子未必好过；2022年面子里子都一样，四大风险加剧财政紧张
财政要更可持续，大规模的刺激性政策要根据经济恢复而逐步退出。2021年中国经济在2020年低基数上大幅反弹，从数据看经济和财政收入高增长，显示好看，但赤字率和专项债回落，且特别国债不再发行，但刚性支出存在，缺乏大规模债务支撑的日子未必好过，过紧日子是常态。进入2022年，经济的四大风险加剧了下阶段形势严峻性。
一是房地产风险影响房地产相关税种及土地出让收入，但行业风险化解需要财政支持，增加地方政府救助责任。
二是金融风险财政化。截至2021年末，全国村镇银行共有1651家。2021年四季度人民银行评级的高风险村镇银行103家，占全部高风险机构的32.6%，占村镇银行总数比例为6.2%。中小金融机构风险如处理不当，可能会对区域金融稳定形成威胁。
三是通胀风险。PPI同比回落、CPI同比上升，财政收入的价格贡献弱于上半年，但财政需补助中低收入人群和成本上升企业。
四是突发疫情、疫情防控减收增支；突发地缘政治因素，增加减税降费和补贴支出需求。
（十一）治标之策在开源节流，治本之道在改革；治标之策在财政内；治本之道在财政外，是国家治理和制度改革问题
短期的开源节流包括盘活存量资产、处置闲置资产，加大国有企业尤其是资源型企业利润上缴，调整支出结构，清理过高标准、范围过广且只涉及部分群体的福利。中长期看明确政府与市场关系，确定政府职能与规模，精兵简政；全面实施绩效管理；上收中央事权和支出责任，强化省级政府权责，弱化市县支出责任；提高环保税、资源税税率，推动消费税改革并提高消费税税率；未来适当时机推出房地产税；推动国资、社保改革，减轻社保对一般公共预算的依赖度；推动产业结构转型。总之，解决财政现金流的问题治标在财政内，但治本则是国家治理和制度改革层面，在激励、在转型、在民心、在统战，诸如建立起对地方政府更加包容、尽职免责的激励制度，完善法治以稳定企业家和居民信心，这是更大的治理和制度问题。
本文来源：新浪财经意见领袖，内容仅代表作者本人观点，不代表华经产业研究院的立场。若存在版权、内容问题，烦请联系：sales@icandata.com，我们将及时沟通与处理。
