一、环保PPP模式症结何在
2017年7月，国务院法制办、国家发展改革委、财政部颁布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，将中国 PPP 模式定义为“政府采用竞争性方式选择社会资本方， 双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、 建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动”。推广PPP模式的本意在于利用民间资本，与政府一起投资建设公共服务基础设施或者提供公共服务项目。
PPP项目的类型
资料来源：公开信息整理
在2017年前后环保PPP模式快速发展，企业订单加速，大量环保业务打包为PPP项目，而一些环保企业依靠资金的杠杆作用以小博大，在金融整体收紧的情况下，一些公司出现资金抽紧、经营危机。环保PPP模式的根本问题就是政府没有新的收费渠道，而仅仅是用财政收入来支付环境治理项目，根本不可能长期持续下去，在采用PPP模式引入社会资本后，一些地方政府片面追求政绩，盲目上马大批PPP项目。由于地方公共预算收入增速远低于PPP项目服务费用支出速度，政府财政赤字持续扩大，项目拖欠费用情况也日益严重。而对于投入PPP的企业而言，基建前期初始资金需求大，沉没成本高，投资回报期长，且单纯依赖地方财政为付费主体，如果出现拖欠费用，企业现金流压力和财务风险将会更大。因此仅一年时间环保类PPP就频频暴雷，财政部也加大了对PPP项目的清退力度，2018年PPP投资总额呈现明显下滑趋势。
我国PPP行业市场规模
资料来源：财政部政府和社会资本合作中心，华经产业研究院整理
二、刚需依然无法替代
以节能环保ppp项目为例，一般环保项目投资额在数亿到数十亿不等，而国有大型企业及上市公司资金实力雄厚、融资条件便利，可以积极参加项目建设。但我国节能环保产业多以中小型企业为主，如不借助金融机构的资金，企业难以自有资金完成数十亿项目融资。目前我国节能环保ppp项目社会资本的融资渠道仍以银行贷款为主，尤其是民营环保企业主要优势在于相关技术，融资能力和资本运作往往是企业短板。多数贷款集中于实力雄厚的大型上市公司和国有企业，作为节能环保主力军的中小型企业因融资困难。ppp项目特许经营期限通常10年以上，还款期10—20年，与商业银行中短期贷款为主的模式相冲突，出现长投短贷、期限错配的问题，且一旦国家经济形势变化、政府政策改变、项目建设运营期出现人为或不可抗力事故，都会加剧商业银行的信贷风险。
但同时也要看到环卫服务的刚需不可替代，且收益较为稳定，项目回报期长。2020年上半年疫情对环保领域的冲击较小，而城市消毒污水治理的需求迅速攀升，整个环保领域的市场前景向好，社会关注度和业绩确定性双高。2019年仅环卫领域的项目金额就达到550亿元，随着PPP项目走上规范轨道，未来的运营空间或将进一步拓宽。
2015-2019年环卫服务年化合同金额及增速
资料来源：公开信息整理
三、行业趋于回暖
目前的环保PPP项目中，水务、环境综合治理、生态修复等是流入的三大重点区域。2020年以来中央与地方政府已经陆续推出了一系列扶持政策，旨在助推环保PPP项目规范化发展的《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》，《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》，《关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》接踵而至。其中《示范文本》明确指出了“政府方不得变相融资举债、为项目债务提供担保、承诺回购社会资本的投资本金并承担其本金损失、向社会资本承诺最低收益或固定收益回报”，标志着政府兜底模式已基本不再可能。早期通过跑马圈地的模式抢占市场已经无法复制，未来PPP环保项目将会回归理性预期。
2020年环保领域市场化改革的相关政策
资料来源：国务院、财政部等部门，华经产业研究院整理
相关报告：华经产业研究院发布的《2020-2025年中国环保行业发展潜力分析及投资方向研究报告》；
截止至2020年8月6日，各级政府的PPP项目登记在案的共有9626个，总金额高达147568万元，已经高于2019年全年水平，2020年PPP项目将会迎来快速上涨期。其中环境保护类项目数量占比接近10%，位居所有项目类型第三位，项目投资额达到9902亿元，环保行业市场化率显著提升。
2020年全国各类型PPP项目数量及投资额
资料来源：财政部，华经产业研究院整理
四、市场规范之后投资空间扩大
上述的政策基本都对PPP项目按效付费提出了新要求：无论是新增还是存量，以往“重建设轻运营”将被扭转至强化产出绩效，从而倒逼环境治理项目转向精细化运维方向。可见，规范与鼓励并举、监管与创新并存、融资与服务并重已成为环保PPP的三大主旋律。政府在生态保护领域的投资力度正进一步加大。截至2020年4月17日，2020年全国共发行专项债券11382亿元，用于生态环保类（包括水务建设、生态环保、水污染治理等）的专项债总额达1025亿元。2020年一季度环卫行业PPP中标情况回暖明显。
2020年一季度环保PPP项目招投标情况
资料来源：华经产业研究院整理
从宏观上来看，时至污染防治攻坚战收官节点，伴随着中央环保督察不断深入推进，势必为生态环保和城市生活质量升级的增长铸就长期坚实的价值驱动力量。就当前发展态势而言，生态环境强监管在未来不仅不能削弱，而且要继续强化。尤其是今后两年，污染防治攻坚战进入决胜阶段，七大标志性污染防治攻坚战等加快实施，投资空间进一步释放。
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