2018年中国PPP项目运行情况分析,PPP监管趋严,政府需引入第三方监督评估机构「图」

  一、PPP项目运行情况分析

政府和社会资本合作(private-public-partnership,以下简称PPP模式),是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。

伴随着经济增速下降,各类隐性风险逐渐显性化,如何有效地管控、化解风险,成为地方政府的当务之急。同样,企业等社会经济组织在可能的风险面前,也希望有类似政府这样稳定、可靠的合作伙伴。PPP模式通过科学的风险分担机制,可以将公共产品供给过程中出现的不同风险分配给最有能力承受此风险的一方,从而分散和降低整体风险。

受92号文、54号文、资管新规等从严监管政策的影响,相比于2014至2017年,2018年PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势。2018年财政部口径共成交2185个项目,总投资规模为2.73万亿;全口径共成交2513个项目,总投资规模为3.16万亿。

2014-2018年我国PPP项目数量(财政部口径)

资料来源:公开资料整理

2014-2018年我国PPP项目规模(财政部口径)

资料来源:公开资料整理

2014至2018年,财政部口径共有5032个项目成立了项目公司,落地率为73%;全口径共有6165个项目成立了项目公司,落地率为68%。财政部PPP项目落地率相对较高,合作谈判效率较高。

2014-2018年我国PPP项目落地率(财政部口径)

资料来源:公开资料整理

2018年国有企业仍在中标社会资本中占据较大份额。国有企业当中,地方国企和央企下属公司占据份额较大。民营企业作为PPP市场的重要参与方,财政部口径PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.75%和47.14%,全口径PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.93%和47.95%。

2018年我国PPP中标社会资本性质结构

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截至2018年12月31日,财政部项目库(包含项目管理库和项目储备清单)在库项目总计12553项,总规模17.55万亿,其中,管理库在库项目8556项,规模12.90万亿。92号文发布之日至2018年12月31日,财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项,储备清单减少项目共计4217项。

截至2019年2月末,财政部PPP库入库项目12597个(176426亿元),2月落地率增0.7pct至57.0%,自去年8月以来持续提升。2月全库退库项目111个共1204亿,其中管理库退库16个(131亿),占总退库比重已从2018年11月份高位持续下降至10%左右水平,PPP监管规范已使得管理库的项目质量提升至较高水平。此外,由于PPP政策陆续出台,政府工作报告中也指出有序推进PPP;3月7日财政部印发《关于推进PPP规范发展的实施意见》(财金[2019]10号),提出在防范地方债务风险的前提下,充分发挥PPP模式积极作用。

二、PPP项目发展格局分析

PPP管理库项目行业分布集中度高,市政、交运、生态环保类领跑。管理库项目行业分布集中度高,市政、交运、生态环保类领跑。从入库项目整体行业分布来看,截至2018年12月的19个一级行业中项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,分别为3381个、1236个和827个,合计占管理库项目总数的63.0%。

2018年12月末管理库PPP项目个数行业分布情况

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相关报告:华经产业研究院发布的《2019-2025年中国PPP项目行业发展潜力分析及投资方向研究报告

从管理库入库项目来看,至2018年12月末,使用者付费类项目626个,投资额10734亿元,分别占管理库的7.2%和8.2%;可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类项目4721个,投资86617亿元,分别占管理库的54.6%和65.8%;政府付费类项目3307个,投资34340亿元,分别占管理库的38.2%和26.1%。从历史数据来看,无论是项目数还是投资额,可行性缺口补助类入库项目的比重基本上呈逐月、逐季度上升趋势,政府付费呈现下降趋势,使用者付费比重日趋降低。

2018年末我国PPP入库项目数分布(按回报机制)

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三、PPP监管趋严

从2017年下半年开始对于严堵地方举债融资“后门”、“偏门”的政策频出,可以预期地方债务限制仍会呈现一个严格的态势。财政部明确表示:开好地方政府规范举债融资的“前门”。适度增加地方政府债务限额,支持地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。财金〔2018〕23号提出对于国有金融企业在参与PPP项目融资时,不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。要求资本金审查应坚持“穿透原则”,既要关注项目资本金本身是否符合规定,若发现存在“名股实债”等违规操作的,不得向其提供融资,还需向上“穿透”审查,重点关注以债务性资金违规出资等问题。

2018年我国PPP行业主要政策分析

资料来源:公开资料整理

四、我国PPP模式推进过程中存在问题

1、发展理念转变不彻底

部分地方政府及单位仅把PPP模式看成一种融资手段,改革发展意识不强,对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。这其中,一部分地方政府及单位因PPP模式的程序复杂、管理要求高等原因而更偏向于财政直接投入或银行贷款等传统融资方式,采用PPP模式的主动性不强;另一部分地方政府采用PPP模式也是为了引入社会资本,获得项目资金,把融资责任几乎全部推给社会资本方,在项目统筹策划时,重建设轻运营,未能实现长期的风险共担,不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖,更增加了地方政府的债务负担。

2、PPP政策法规不完善

现阶段,我国国家层面PPP专门立法或条例尚未出台,没有形成成文的PPP法律法规。中央层面,PPP管理部门主要是财政部和发改委,尽管两者的管理范围以公共服务和基础设施相区分,但两者本身在许多领域就有交叉,致使地方政府在实际工作中存在混淆。另外,即使国务院法制办已经发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(征求意见稿),也在关于选择社会投资人“两招并一招”的模式、“社会资本”的范围是否包括本地国企、选择社会资本的有限竞争等诸多问题上留有争议,需要进一步明确。除了PPP各相关方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障外,现行财税、金融、价格、土地等配套政策还存在与PPP改革需求不匹配或者相对滞后的问题。

3、地域、行业发展推动不平衡

一方面,PPP项目在我国地域分布上整体发展不平衡。西部地区PPP项目需求量大且增长速度快,东北部需求量相对较小,但东部地区PPP项目落地情况较好,西部地区PPP项目落地有所加速。另一方面,PPP项目在行业发展推动上也呈现不平衡的态势。根据PPP项目库的统计数据分析,采用PPP模式的项目主要还是以市政基础设施为主,有一定经营收入的项目更受社会资本方欢迎,使用者付费项目的占比不断下降。一些公共服务领域,如教育卫生、科技、林业等行业主管部门推动PPP的积极性不高,行动缓慢。

4、项目运作有待规范

自2014年以来,PPP模式在我国掀起了一波浪潮,各地众多PPP项目集中爆发,PPP项目全过程涉及财税、法律、工程、采购等领域,由于在短时间内大干快上,缺乏相应人才储备,造成决策和操作程序上的不规范。许多PPP项目的物有所值和财政可承受能力论证往往流于形式,先有“定论”,再有“双论”,PPP项目的不规范实施也造成了地方债务风险。经过近4年的发展,我国PPP模式已经从高速发展阶段转向高质量发展阶段,在我国PPP提质的要求下,项目运作还有待进一步规范。

3、民营资本参与热情不高

从目前全国PPP项目的实施情况来看,参与PPP的社会资本方多是国有企业,民营资本参与热情并不高。首先,是因为PPP项目本身投资大,期限长,国有企业实力相对雄厚,承担风险的能力也较强,民营资本受自身资金限制,参与度不高;其次,相对于其他投资主体,民营部门在融资上表现出渠道窄、成本高、规模小等制度性缺陷,使其在参与基础设施建设中处于不利地位,民营部门的融资困难,严重影响民营资本投资基础设施和公共事业的积极性;再次,PPP项目收益偏低,资本具有逐利性,会引导资金流向能够盈利的领域,前期巨额的投资,收益又偏低的PPP项目,对民营资本吸引力不足。最后,因为地方政府重准入,对社会资本的退出机制缺乏安排,资产证券化产品应用不够,民营资本较难适时退出,导致民营资本参与热情不高。

五、未来PPP发展相关对策和建议

我国政府应积极应对当前存在的瓶颈和障碍,从以下四个方面入手,努力营造出适合PPP模式发展的生态环境,大力推进PPP模式可持续发展。

1、树立科学的发展理念

经济新常态下,政府要转变“政府主导话语权”的传统思想,认识PPP模式的重要作用,注重PPP项目契约精神,树立“收益共享、风险共担”的科学发展理念。推广PPP模式,归根结底是实施公共服务的供给侧结构性改革,更好地提供公共服务,应该从单纯把PPP模式作为化解地方债务、解决融资问题的一种办法向实现公共服务供给提质增效的方向转变。具体来看,一方面要积极参与PPP模式相关知识的培训,努力提高专业知识技能,主动转变自身职能定位;另一方面按照中央出台的相关政策文件,各地政府要进一步细化相关工作,落实责任主体,确保工作平稳有效地推进。

2、完善法律法规,健全体制机制

目前,PPP条例已列入国务院立法计划,应积极推动高层次的立法,争取出台统一的基础性法律,及时清理、修订不适应当前PPP模式发展的法律法规,并理顺职能部门分工,形成中央和地方统一和明确的管理权属;完善PPP模式发展所需相关配套措施,包括出台物有所值评价指引、建立常规性的“再谈判”机制等,打造科学、完备的PPP模式操作流程,方便PPP项目流程化推进,为PPP项目落地提供制度保障。

3、规范推进项目实施,加强项目动态管理

一是做实项目前期工作。对PPP项目准确界定、严格把关,杜绝“伪PPP项目”,抓紧项目的规划、可研、立项、环评等前期准备工作,进一步提高项目实施方案的科学性、规范性和可行性。二是进一步推动项目实施信息公开。依托PPP综合信息平台,及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息,确保项目实施公开透明、有序推进,保证项目实施质量,加大对违约责任的处理,常态化清理项目库,对存在问题的项目及时清理纠正。三是强化绩效考核,探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系,覆盖PPP项目全生命周期,确保全程有监督、有考核、有验收。四是加大对示范项目的跟踪督导,充分发挥示范项目的引领和带动作用。坚守规范运作的底线,严控财政承受能力10%的红线,严格防范债务风险。

4、逐步扩大民资PPP项目参与度

中央推进PPP模式,本意是除化解地方债务外,还要吸引社会资本尤其是民营资本进入基础设施和社会公共事业领域。只有民营资本真正介入了PPP项目,才真正实现了推广PPP模式的意义。逐步扩大民资PPP项目参与度,一方面要扩大民资出路,另一方面可以有效提高基础设施和公用事业的运营效率,可以考虑适当划分领域,特别是政府监管要求较低、涉及公共服务面相对较窄的领域,如公共停车场、停车楼,引导民营资本投资。此外,PPP项目的资产证券化能为初始投资者提供更丰富的退出通道,民营资本参与投资的积极性或将提升。

5、引入第三方监督评估机构

PPP模式周期长,架构复杂,不可预见因素较多,政府部门较难拥有项目实施所需的全部技能,需要发挥第三方监督评估机构的作用,优化项目方案,防范项目风险。目前PPP模式运作中专业第三方监督评估机构不可或缺,例如信用评级机构,信用评级是PPP资产证券化的重要环节。在PPP模式持续发展、PPP项目资产证券化不断发展的过程中,第三方监督评估机构以相对客观、更专业的角色为参与各方提供更权威的帮助,防止可能的道德风险,促进项目顺利实施。PPP模式运作中,推动第三方评估的制度化、程序化、规范化极为必要,这就要求相关政府部门加强信息披露和社会监督,兼顾各利益相关方的利益诉求,增强PPP项目的透明度,结合我国国情,探索和建立适合我国国情的评估理论、方法和技术,以保证引入第三方科学有效的评估,推动我国PPP模式可持续发展。

本文采编:CY237

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