在近期召开的中央经济工作会议上，政府再度强调了治理产能过剩的重要性。但在新闻报道中，一些行业的产能似乎是越治理越过剩。
这不仅是直观感受，一些数据也支持这样的结论。以产能过剩的重灾区钢铁业为例，今年8月13日，工业和信息化部部长李毅中在国务院新闻办举行的发布会上表示，钢铁产能过剩最为明显，三年之内不再批准新项目。但根据行业咨询公司环球钢讯(Steel Business Briefing)的统计，自8月以来，中国已有27家大大小小的钢企宣布了32个新的扩建项目。很明显，上有政策，下有对策。
中国政府大规模治理产能过剩已有十年以上的历史，但问题似乎越来越严重。一方面，我们投入了大量资源在很多行业扩大产能；另一方面，我们又费尽力气治理产能过剩。对这些互相矛盾的政策，其效率如何？对经济的长远发展到底又有何种影响？也许，中国现在需要反思一下自身治理产能过剩的思路了。（谷重庆）
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在全球金融危机和国内宏观紧缩形势下，中国政府去年年底开始实行大力度经济刺激政策。2008年底至2009年上半年，若干部门产业振兴计划一直提示抑制产能过剩的目标，然而政策重心却更多落在了如何促进这些行业的增长上。随着总需求V字形回升态势基本明朗，抑制产能过剩再次成为了政府经济工作的重心之一，例如中央政府近来多次发文强调治理产能过剩问题，并指出钢铁、水泥和电解铝等行业产能过剩问题突出。那么从实证和经验的角度出发，我们应该如何评价过去十多年来政府治理产能过剩问题的成效呢？
初评治理产能过剩的五类措施
本文把产能过剩定义为主要发生在工业部门的闲置富余产能超过某种合理界限的现象，其通常伴随价格下降和利润减少以至持续亏损。
2013-2018年中国分布式能源产业市场深度分析与投资前景预测报告
从各级政府过去几次集中治理产能过剩的情况看，有关部门采用多种方法应对产能过剩，对这些具有不同经济属性的措施手段，有必要分门别类评估和探讨：
一、有关部门通过公布特定部门供求信息和提示风险进行引导和干预。有关文件经常对不同行业供求关系现状和趋势提出评估预测意见并强调产能过剩风险。行业产能利用和供求关系等方面的统计数据，作为“信息产品”在收集、处理和提供方面具有很强的规模经济属性，在消费利用方面则具有非竞争性经济特征，而且政府部门在观察问题的视角方面可能具有某种特点和优势。考虑到这些因素，政府有关部门提供信息和分析意见，不仅符合经济合理性原则要求，也是市场经济下政府发挥服务功能的体现。如果限于对企业等市场参与方提供参考或警示，而不是作为强制性管制依据，那么这类服务或干预应属于有益无害、多多益善。
如果把提供信息服务看作服务型干预，那么这类干预实际上不是过多，而是在数量和质量都似嫌不足。例如政府大规模治理产能过剩已十年有余，然而无论是统计部门还是产业政策部门，在产能利用率数据常规性系统发布方面似乎没有明显改进，对产能过剩问题提供专题研究成果或对有关政策成效提供分析报告则更属罕见，甚至付诸阙如。从这个侧面看，有关部门似乎恰恰在它有可能发挥特殊信息优势的领域作为不够。
二、引入有关行业安全标准、排放污染控制、资源能源消耗等方面的管制要求，是治理产能过剩组合措施中的重要手段。例如最近十部委对钢铁企业的吨钢综合能耗、耗用新水量、粉尘和二氧化硫排放量等都提出了具体管制目标。
从经济学常识看，在企业成本不能内生化的外部性场合，市场价格和竞争机制配置资源的结果，会出现与社会利益不一致的市场失灵问题。这时政府实施监管以减少直至消除外部性对资源配置的影响是必要与合理的。
对这类措施有两点探讨：一是如何统筹发展和环保的关系。控制排放和污染，建设环境友好型和资源节约型和谐社会，是一个贯穿经济发展全过程的长期工作，需要制定适当标准并循序渐进地有效实施。
二是与治理产能过剩的关系。提高环保排放标准，客观上具有抑制产能增长的效果，因而二者存在某种联系。然而从政府管制合理性依据上观察，环保排放监管本质在于应对外部性与市场失灵，与产能过剩或产能不足并非存在必然联系。因而中国需要在建设法治社会的进程中，逐步过渡到主要通过法律手段来实现环保等功能性监管要求的阶段，从而与产能过剩等产业政策目标相对分离。也就是说，逐步建立健全监管体制后，即便产能不足也不放松环保等监管标准，产能过剩时也不刻意拔高标准。
三、治理产能过剩经常引入有关技术标准、设备规格和企业规模等方面的干预措施。如2006年治理产能过剩时，政府把“技术、规模等标准，提高准入门槛”作为“严格控制新上项目”的依据。
对这类措施的必要性需要分两类情况探讨：如果低规格设备导致污染排放加剧，那么应当依据环保排放标准加以限制甚至禁止。但这时管制措施的必要性来自上述市场失灵概念基础上的环保等功能性监管要求，并非来自技术水平和企业规模等市场属性特征。
是否有必要超越环保等功能性监管标准，由产业政策部门额外独立对企业技术和规模选择进行管制呢？这个问题可以探讨，但笔者认为基本没有必要。因为具有经济合理性的技术和规模选择，是由技术存量和投入品相对价格等经济参数决定的，并且受制于市场需求条件变动，在市场经济条件下应当允许企业依据主客观条件自主决策。只要企业决策对环保安全不构成显著的外部性影响，那么政府不宜采用行政手段过多管制。例如有的政府文件曾把“工艺技术落后，已有先进、成熟工艺和技术替代的项目”作为“禁止投资”对象。试想如果这类管制要求真的强行实施，那企业只能不顾自身条件而一律用“先进”技术替代“落后”技术了。假如真是这样，那么我们又可能重复脱离发展阶段和比较优势，片面追求技术赶超的失误，经济发展可能再次面临欲速则不达的不利局面。
四、限制产量和淘汰产能也是治理产能过剩措施之一，如2006年治理产能过剩，对水泥、铁合金、钢铁和焦炭等行业规定具体量化淘汰标准。
对这类措施也需区分不同情况探讨：一种情况是对无法达到安全、排放标准的设备和产能，确有必要依据相关功能性监管目标加以限制，但这类管制本质上仍属于调节外部性成本范畴。
另一种情况是在企业产权和退出机制改革滞后的背景下，产能过剩压力很难通过市场机制正常调节和释放，这时一次性采用限产和淘汰产能等干预措施暂时缓解矛盾和压力也是必要的，运用得当甚至可能成为推进必要改革的配套措施。例如，1999年纺织业实行了压锭1000万的措施。孤立来看，我们很难理解压锭的合理性和必要性，然而从体制转型的角度看，强行压锭对推动纺织业以至整个国企战略重组以及建立退出机制具有重要意义。
然而也应看到，利用行政力限制产量和淘汰产能，不能长期替代市场机制的作用，本质上应是权宜性甚至一次性手段。同时应着力深化企业和社保体制等方面的改革，为充分利用市场价格、竞争和退出机制调节产能过剩创造条件。因而在采用这类措施时，应防止短期手段长期化，避免行政干预行为成定式后淡忘了深化改革的目标。
另外在识别落后产能上也应力求科学和审慎，防止脱离我国经济发展阶段而片面追求高新技术工艺，把本来具有市场需求的生产能力看作过时与落后并加以淘汰。以钢铁为例，有关部门近年以钢材结构比例作为目标大加调控，然而目前的经济刺激计划反倒使调控目标设计中被抑制和淘汰的普通建筑材料逆市走俏。这类事例提示我们，行政部门制定压缩淘汰目标，需要给市场力量多留一点空间，避免由于“知识的自负”而导致好心办错事的结果。
五、当期投资形成未来产能。由于担心产能增长超过预测需求而导致未来产能过剩，因此有关部门采用各种措施广泛限制和禁止企业投资，这构成十余年来治理产能过剩的重要手段之一。例如，今年颁布的若干部门产业振兴计划，规定“不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目”。
如何评估这类投资管制措施的合理性？首先需明确一点：这里讨论的投资管制干预，是指独立于环保、排放和安全监管要求，出于治理现实和预期产能过剩目标而对企业投资决策采取的限制和禁止措施。笔者认为，从以下几方面考虑，对这类投资管制的合理性需要反思探讨。
一是从市场经济基本原则看，谁来投资？投资什么？投资多少？基本应属于市场配置资源问题，政府应在尊重产权和竞争规则的前提下，给予企业比较完全的投资决策权，给予金融机构和金融市场比较充分的融资选择权。企业和市场投资决策只要不违反有关法律规范，只要不存在环保、安全、垄断等有损社会利益的问题，行政部门就不宜过多干预。
二是从中国经济体制基本设计理念来看，2003年中共十六届三中全会发布了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中指出：“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续”。这一方针体现了充分尊重企业投资决策权的立场取向，对投资管理具体政策无疑应具有指导意义，但过多干预企业的投资决策可能不利于真正贯彻落实这一方针。
三是从政府转变经济管理职能和完善市场竞争秩序的角度看，由于过多管制投资与市场经济基本原则不尽一致，有关部门过多承担了这方面的干预活动，不利于更好行使推动改革促进发展的基本职能。过多投资干预难免鼓励“跑‘部’进京”的现象，不利于政府职能的积极转变。投资行政管制由其性质决定，执行过程难免透明度较低，容易出现灰色区域问题，甚至客观上助长寻租行为。采用紧急查处个别重大案例的方法强行压制投资，如果案例查处和执行发生偏颇，还会对中央基本政策方针的可信度带来潜在负面影响。
四是从行业运行和成长稳定性的角度看，如果有关部门基于不准确预测限制投资，可能导致后来市场供不应求并反转刺激投资超常增长，于是又被看作盲目投资并追加严厉调控，结果干预政策偏差可能放大市场波动。如1999年决定三年不上火电项目，这与几年后电力部门遭遇产能瓶颈，不少地方出现“停三供四”甚至“停四供三”的局面或许不无联系。
五是从宏观经济稳定性的角度看，总需求不足和通货紧缩会加剧产能过剩，通常情况下投资增长是推动宏观经济走出通缩的关键因素之一。这时如果因为治理产能过剩而大张旗鼓的限制企业投资，客观上不利于通过投资增长走出通货紧缩。
六是从政策自身目标的实现程度看，由于这类政策与市场经济基本规则不尽符合，各方利益关系难以理顺，因而有关措施难以得到切实贯彻执行。如有关部门披露，有的重点被调控部门，数年间绝大部分投资项目没有按照治理政策要求进行核准审查。粗略观察面上整体情况，虽然十余年来接二连三大举治理产能过剩和限制投资，然而所谓产能过剩问题似乎并未得到明显根治。这也从一个侧面提示，有关部门行政管制如果不符合市场经济规律要求，可能会增加经济运行交易成本，同时难以取得政策设计效果。
投资干预过多与对宏观调控界定过宽有关
在一个市场经济环境中，行政部门在环保等功能性监管要求之外，长期对很多领域的企业投资频繁进行干预管制。如果说这类干预与市场经济基本原则不尽吻合，经验证据显示其实际效果也未必合意，那么如何理解这类现象长期存在的根源？
过多投资干预的一个可能原因是在中国经济快速增长的过程中，环保等功能性监管执行力比较滞后，而由于历史原因，中国主管投资和产业政策部门的政策执行能力超强，因此产业政策干预或许有助于较快实现最低限度的功能性监管目标。这类解释或许能说明短期内投资主管部门的数量干预行动，然而在十余年的长期范围内，上述功能性部门本身应有足够时间提升各自的行政管理执行力，实际观察也表明环保等职能部门的执行能力也在快速提升，因而上述观点对投资主管部门长期的干预行动解释作用比较有限。
实际上，学界对中国投资高速增长一直有不同看法，其中不乏批评观点，或许可以看作投资主管部门频繁干预投资的认识依据。对此可以从两个层面讨论，一是中国经济在快速追赶阶段的投资增速和投资率确实比较高，经济生活中存在某些可能影响投资的扭曲性因素。不过综合思考各方面情况，现阶段中国的投资是否真的“过高”，仍需要仔细探讨。前两年笔者和其他研究者在系统研究资本回报率时曾专门考察过这一问题，当时的基本看法是，对中国投资是否总体增长“过快”以及多大程度“过快”的问题，可能不宜简单依据投资增长率的绝对水平等单个指标来加以判断，而要结合投资成本和收益情况全面考察。考虑到中国投资回报十余年来强劲增长的趋势，以及过去十多年中国要素市场扭曲并未显著加剧等因素，投资增速过高程度可能要远远低于流行观点所认定的水平。
退一步说，即便存在投资和总需求增长过快的问题，我们也应在“搞对价格、管好货币、放开投资”的基础上，主要通过宏观总量工具加以调节，避免过多直接调控管制投资。
另外，过度干预投资可能与我们对宏观和宏观调控概念界定过于宽泛有关。现代市场经济条件下，市场机制对资源配置发挥基础性调节作用，政府在反垄断、应对外部性、提供公共品、调节收入分配以及实现宏观稳定等目标上发挥重要管理干预职能。就宏观稳定干预而言，对象应基本限于经济总量关系，主要采用间接性和参数性调节手段。如果对宏观与宏观调控概念理解过于宽泛，把对特定部门增长和产品供求干预都看作是宏观调控，那这有可能助长行政干预扩大化和任意性倾向，不同程度发生宏观调控微观化的偏颇。
除此以外，我们还可以借鉴政治经济学的分析方法，从有关部门维护国有企业既得利益方面加以解释。在国有企业仍占较大份额而私营企业已具备较强进入和竞争能力的行业，在位国有企业（incumbent SOEs）可能会影响投资主管部门政策以维护其支配地位。系统观察中国不同工业部门的产能利用率数据可以发现，国有垄断部门的产能利用率最高，民营企业支配的高度竞争性部门利用率最低，中间是钢铁这样国有企业仍占支配地位，然而民营企业已有可能进入和竞争的部门，后者也正是治理产能过剩政策的重点部门。在这类国有与民营企业竞争激烈并且民营企业往往具有较高盈利能力的行业，有关部门在治理产能过剩的题目下严控投资，客观上可能具有抑制民营企业作用，通过行政力量在这类行业兼并重组也往往有利于巩固在位国有企业地位。
最后，笔者认为过度投资管制与开放宏观总需求管理政策架构的建立和完善有关。由于人民币汇率体制的必要改革迟迟未能实质性推进，由于盯住汇率限制了利率等货币政策工具的利用，这使得我们难以更为灵活地采用总量性和参数性调节手段来应对结构变动的冲击。结果在“价格没搞对、货币没管好”的情况下，相关部门不得不采用管制投资等手段来应对总需求失衡。宏观工具缺位“倒逼”投资干预越位的理解思路，直指完善开放宏观管理体制架构的必要性和紧迫性。
